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POLITICA EDILIZIA IN GRAN BRETAGNA

INTRODUZIONE

Un’analisi critica della politica britannica della casa, sviluppata in poche pagine, rischia di essere imprecisa e generica, soprattutto se si considera che si deve esaminare una vicenda che è durata oltre un cinquantennio.

Queste note si limiteranno alla valutazione della strategia della politica governativa rispetto ad una acuta e sempre presente carenza di alloggi. Ai fini di tale analisi verranno presi in considerazione e verranno esaminati i risultati degli atti legislativi che hanno segnato il duplice itinerario di un piano governativo combattuto fra l'istanza conservatrice e quella progressista: le linee politiche varate nel corso degli anni hanno sempre subito alterne vicende: affermatesi, sono state poi accantonate o sottoposte a profonda revisione, in seguito al declinare della fortuna politica del partito che le aveva promosse; questo ha avuto ripercussioni notevoli sulla situazione edilizia nel suo complesso. 

MARIO BASSO /  RITA FINZI

Evoluzione della politica della casa in Gran Bretagna

Sebbene gli ordinamenti giuridici relativi allo Housing, all'urbanistica e all'organizzazione degli enti locali abbiano trovato corpo separato dopo il 1925 (1), non è possibile considerarli isolatamente perché la legge per la casa é efficace solo se gli enti locali sono dotati del potere di renderla operante. Allo stesso modo, la politica della casa è inestricabilmente legata al town planning e alle sue discipline.

Verrà quindi dato un quadro, sia pure semplificato, che valga ad una identificazione del mercato della casa fatto attraverso l’esame delle diverse forme di proprietà e di godimento dell’alloggio. In questa maniera si intende chiarire il significato della decisione e della volontà innovatrice con cui è stata intrapresa l'opera di ricostruzione post-bellica, e valutare il peso e le implicazioni della consistenza della politica di edilizia economica varata nel dopoguerra.

Si farà quindi riferimento anche alla particolare condizione urbana della Grande Londra, non tanto per procedere ad una verifica per confronto delle condizioni a scala nazionale, quanto piuttosto per acquisire più puntualmente il significato che fatti e tendenze, rilevabili all'interno della nazione, hanno come manifestazioni a livello urbano. In questo senso lo studio su Londra contribuirà a mettere in rilievo gli elementi del problema della casa nel contesto della situazione britannica. Si è scelta un'area urbana, non perché non ci siano problemi di realtà rurale, ma perché la Gran Bretagna, con l '80% della sua popolazione insediata in città con più di 25.000 abitanti, é uno dei paesi più urbanizzati del mondo e perché nelle città (britanniche) si evidenzia tutta la gamma delle ingiustizie legate all'abitazione: la disparità nelle condizioni di vita fra ricchi e poveri, l'accesso disuguale alle risorse della nazione e l’erosione del tessuto sociale della comunità. Perché Londra! perché la capitale è stata intensamente studiata e conseguentemente la maggior parte del materiale più ricco di informazioni si riferisce a questa città (2); Londra, ancora, perché manifesta i paradossi più assurdi dell’attuale situazione britannica della casa.

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  1. LA CRESCITA DELLA POLITICA DELLA CASA

La politica britannica della casa nasce praticamente con le prime battaglie condotte nella seconda metà dell’800 e nei primi anni del '900 per il miglioramento delle condizioni igieniche degli indecenti e squallidi quartieri, generati dalla convulsa crescita della città: il primo. arcaico ordinamento giuridico, in materia edilizia, rimase parte integrante della legislazione per la salute pubblica fino alla prima guerra mondiale.

E’ stato il ventennio tra le due guerre che ha visto la formazione e lo sviluppo di un deciso impegno politico nei confronti del problema della casa e di una disciplina urbanistica, confermata quest'ultima in una sua precisa struttura ortodossa dopo il 1945. In quel periodo, il governo potenziò la produttività nel settore dell’edilizia e in particolare si impegnò nell'operazione di controllo delle aree, maturando la coscienza delle proprie responsabilità; furono cosi gettate le basi di una legislazione sociale; le successive amministrazioni sperimentarono nuove politiche che lentamente si svilupparono e divennero pratica comune: sussidi per la costruzione e per il pagamento degli affitti, i mutui, l'accorto uso delle aree, la politica delle espansioni pianificate, l'eliminazione degli slums e le politiche di compressione delle tensioni speculative. In quegli anni nacquero alcuni atti legislativi, strumenti della orchestrazione della politica odierna della casa: le sovvenzioni governative per gli interventi di miglioramento degli alloggi, il potenziamento del settore della edilizia pubblica, e il controllo degli affitti.

Il primo governo laburista di maggioranza venne eletto nel 1929 e subito introdusse forti e decise misure rivolte a concretizzare il vastissimo e ambizioso programma per la casa, volto a risolvere i problemi degli anziani, degli infermi e degli orfani.

Sebbene i laburisti risultassero sconfitti nel 1931 e molte delle loro riforme revocate e revisionate dai successivi atti legislativi dei Tories come il Town and Country Planning Act del 1932 e la legge sugli affitti del 1933, gli anni '30 furono un periodo di crescente spinta progressista, nata dallo scontento nazionale. Gli inglesi guardavano alle dottrine marxiste, al nuovo corso di Roosewelt, alle autostrade della Germania nazista e facevano pressione su Neville Chamberlain perché da parte dello stato vi fosse maggior impegno nella politica della casa in sede di legislazione urbanistica. Durante il periodo vittoriano il laisser faire del governo aveva aperto le porte all’illimitata crescita dei profitti speculativi: la macchina del potere fu innescata e programmata per resistere a qualsiasi azione innovativa. Le case venivano costruite esclusivamente dal capitale privato che prestava poca attenzione agli standards costruttivi, ai requisiti di sicurezza e alle caratteristiche ambientali.  Ad eccezione di aberrazioni come Bourne- ville e Port Sunlight (3) la maggior parte delle Company Towns erano sporche, sovraffollate, terribili posti per vivere. Il concetto dei lavoratori meritevoli e lavoratori immeritevoli rimase: i primi venivano aiutati, i secondi ignorati; e le condizioni della classe lavoratrice continuarono a dipendere da questo paternalismo benevolo e discriminatorio.

La legge del 1851, Shaftabury Lodging Houses, non aggiunge potere all'intervento pubblico: il suo spirito, basato sul principio che le autorità locali dovevano essere gli enti promotori nel settore dell'edilizia, non era accompagnato da nessuna forma di finanziamento.

La legge sui finanziamenti dei lavori pubblici (4) del 1875 prevedeva la concessione di mutui governativi agli enti locali per la realizzazione di abitazioni di edilizia pubblica; ma le amministrazioni locali dovettero attendere fino al 1890, anno di emanazione della legge sulle case per la classe lavoratrice, per l’applicazione dei procedimenti d’esproprio delle aree. Nonostante questo nuovo potere, la realizzazione di case a cura degli enti locali fu minima; i programmi di costruzione erano ostacolati dai prezzi altissimi delle aree nelle zone urbane e dall'assenza di adeguate sovvenzioni governative.

Al fine di sviluppare la carica legislativa esistente e di promuovere la costruzione di abitazioni, il governo liberale approvò nel 1909 lo Housing and Town Planning Act per «assicurare che la casa fosse bella, la città piacevole e i suburbi salubri » (5).

Suggerendo la pianificazione municipale e prescrivendo la applicazione di tassi fissi di interesse del 3% per un periodo di 80 anni, la legge offriva ai comuni la possibilità di controllare lo sviluppo delle aree residenziali e nel contempo appoggiava l’azione dei costruttori privati; ma mancava, nella sostanza, la forza che essa sembrava dimostrare nel suo spirito innovativo: la legge si rivelò confusa e di difficile e contorta applicazione. Dieci anni più tardi solo tredici piani urbanistici erano stati sottoposti ad approvazione. In Germania, a quell’epoca, ogni città era dotata di un piano urbanistico di controllo dello sviluppo e molte municipalità tedesche avevano cominciato a ristrutturare le proprietà terriere. Durante questi primi anni aumentarono e si rafforzarono gli enti che facevano pressione per un più forte e deciso impegno politico nell’affrontare il problema della casa. Il gruppo dominante, l’istituto per il Town Planning, stava celebrando a quell’epoca il suo sessantesimo anniversario.

L'azione esercitata da questa organizzazione, da altre consimili come lo Housing and Town Planning Council, dai sostenitori non allineati delle città giardino, e dal controllo della crescita dei suburbi, fu strumento efficace per la formazione di quello che divenne lo Housing and Town Planning Act del 1919, l'atto legislativo che introdusse regolamentazioni sulla pianificazione municipale e che consolidò e rafforzò i sussidi alle case, previsti dalla legge sul controllo degli affitti del 1915.

Un altro fattore che contribuì ad accelerare l’emanazione della legge Addison (1919) fu la caduta della produzione di case durante la guerra: tra il 1911 e il 1918 in Gran Bretagna erano stati costruiti solamente 238.000 alloggi, mentre l'aumento delle unita familiari risultò di 848.000 (6); la produzione di case nel settore privato continuò a precipitare anche dopo la guerra a causa della mancanza di lavoro e della scarsità di materiali. Il governo reagì alla drammaticità della situazione impegnandosi a produrre case per gli eroi.

Rapporti a cura delle autorità locali sui fabbisogni abitativi nelle loro aree amministrative, sovvenzionamenti pari alla differenza fra i costi complessivi e gli affitti, bloccati nel 1915, regolamenti riguardanti la densità di costruzione, l’area coperta e altri standards fisici: questi erano i punti più significativi su cui era imperniata la legge Addison. La carica innovairice della legge, nata tra tanti contrasti e sottoposta in seguito a tanti tentativi di controriforma, non venne sfruttata. Verso il 1928, delle 262 autorità cittadine, 98 non avevano ancora presentato i loro piani urbanistici (7); la resistenza e l'inerzia degli enti locali a rispettare gli adempimenti prescritti dalla legge erano aggravate dalla mancanza di professionisti preparati per la redazione dei piani. E intanto il costo dei sussidi offriva terreno favorevole per gli attacchi dell’opposizione: alla fine del 1925 i sussidi statali ammontavano a 8 milioni di sterline, contro le 20.500 sterline impegnate nel 1919 (8).

Eppure, nonostante l’ostruzionismo esercitato dalle forze ostili all’intervento pubblico e la lentezza degli enti locali nell’attuare i programmi edilizi, più di 210.000 case furono costruite con le sovvenzioni governative previste dalla legge del 1919. Negli anni ‘20 la legge sul controllo de- gli affitti fu soppressa e i sussidi alle case di edilizia pubblica compressi (la legge per la casa del 1923 limitò i sussidi per alloggio a 6 sterline per la durata di 20 anni).

Il nuovo governo conservatore fece appello al settore privato per affrontare la carenza di alloggi, stimata a 822.000 per Inghilterra e Galles. La politica consisteva nell'assicurazione offerta alle Building Societies (Speciali Società di credito edilizio) di pagamento dei mutui contratti dalla gente che voleva acquistare una casa e l'allargamento dei canali di credito concesso ai proprietari privati per il miglioramento delle loro abitazioni. Questo programma a breve termine fu rovesciato dal successivo governo laburista. Nuovi poteri e nuovi strumenti furono introdotti per potenziare la macchina pubblica: i sussidi annuali furono aumentati del 50% rispetto al valore precedente e venne offerta alle autorità locali la possibilità di mettere tutte le loro entrate in un fondo comune per il bene casa: nuove costruzioni e risanamento di tutti gli alloggi costruiti dopo il 1919; in questa maniera i canoni di locazione, non più vincolati ai differenti schemi di sussidio varianti a seconda dell’anno di costruzione della casa, potevano essere legati alle famiglie e ai loro bisogni (9). La struttura della politica della casa aveva preso forma: i differenti partiti si identificarono con differenti politiche da attuare e sviluppare con l’appoggio di una conquistata maggioranza parlamentare.

Gli investimenti nel settore edilizio continuarono il loro corso ciclico fra boom e depressione economica: nonostante le strette del credito del 1922 e la crisi economica e finanziaria del 1929, che fecero precipitare temporaneamente la produzione di case, si reinseriscono nei programmi di nuove operazioni di miglioramento degli standards costruttivi, e fra il 1923 e il 1934 furono realizzati 2.200.000 alloggi.

Ma la carenza di case si presentava ancora negli anni ’30 come uno dei problemi più difficili da risolvere. All’avvicinarsi della guerra si calcolava che le famiglie superassero gli alloggi esistenti di almeno 500.000 unità.

Intanto il progressivo decadimento delle strutture edilizie, a causa della inadeguata manutenzione, e l’esistenza di milioni di abitazioni non adatte per l’abitazione umana (10), mantenevano la situazione residenziale in termini estremamente precari.

1.1. La politica della casa nel dopoguerra

Il periodo post-bellico, che ha visto la rielaborazione e la messa a punto dell'attuale struttura della politica della casa,  è stato caratterizzato da tre principali programmi governativi.

Durante la guerra e negli anni immediatamente successi all'armistizio le politiche dei partiti passarono in secondo piano. «Sulla strada del semplice impegno di provvedere anzitutto cibo, lavoro e case », diceva Churchill il 9 novembre del 1943, «non devono esservi visioni immaginarie, dottrine politiche, pregiudizi partitici, avidità politiche e diritti o interessi acquisiti».                         

Alla fine della guerra gli scopi del primo programma del governo erano drammaticamente evidenti: riparare le case danneggiate e costruirne di nuove il più presto possibile.

Il secondo programma di ispirazione laburista, alla fine degli anni ‘40 e all’inizio degli anni '50, allargò il varco fra le misure radicali del governo Atlee e le controriforme introdotte successivamente dai conservatori. La legislazione laburista (1946-1951) introdusse strumenti atti a mantenere modesti i prezzi delle aree da destinare a edilizia di carattere economico e aumentò  la mobilità della classe lavoratrice con le politiche congiunte di sussidi alle case e del controllo degli affitti; e nello stesso tempo furono messe in atto riforme sociali di grande portata, come le leggi per l’assistenza del 1948. Ma queste conquiste sociali e relativi ordinamenti giuridici in materia di urbanistica e di edilizia, furono destinati ad avere breve vita. I Tories, dopo il 1951, abrogarono molti degli atti legislativi emanati nel quinquennio precedente e, ad eccezione dell’appoggio alla politica delle New Towns e delle città in espansione, ripiegarono sul settore privato per finanziare e produrre case.

 Il terzo programma, o meglio, non-programma, è quello attuale: gli ultimi due cambiamenti di governo non hanno saputo dare nessuna esauriente risposta ai vecchi problemi: i partiti hanno moderato le loro opinioni e il debole controllo parlamentare ha limitato la licenza legislativa del governo stesso. Nel dopoguerra, le aspettative crescenti della nazione e l'innalzamento del tenore di vita della popolazione avevano approfondito il significato ed aggravato la realtà del problema della casa.

Il crescente sviluppo industriale, le sofisticazioni tecnologiche e, di conseguenza, i moderni standards di vita, oggi accentuano la povertà ancora esistente e |’assurda condizione delle migliaia di persone senza tetto. Sebbene il governo laburista tassi pesantemente i profitti delle corporazioni e i redditi personali, e stia elaborando programmi per la nazionalizzazione della terra e dell’industria, il capitale in Gran Bretagna é ancora controllato in gran parte da gruppi di industrie che caratterizzano i vertici dell’economia industriale inglese, da grossi proprietari terrieri, e da società immobiliari che hanno in mano la maggior parte del patrimonio urbano dell’edilizia privata data in affitto.

La perdita di case, il rallentamento nella produzione di alloggi durante la guerra rese drammaticamente acuto il fabbisogno abitativo verso il 1945. Degli 11 milioni e mezzo di alloggi esistenti all'inizio della guerra, mezzo milione era completamente o parzialmente distrutto, altri 250.000 risultavano seriamente danneggiati e circa 3.250.000 avevano bisogno di riparazioni di vario tipo. D’altra parte le distruzioni e i danni non erano distribuiti omogeneamente sul territorio nazionale, ma erano concentrati nelle città portuali — Southampton e Portmouth — e nelle grosse città industriali. Nella sola conurbazione londinese 400.000 case erano state distrutte dai bombardamenti tedeschi. Nell’Inghilterra e nel Galles c’era bisogno immediato di un milione e mezzo di abitazioni per alloggiare i senza tetto, favorire l’eliminazione degli slums e per risolvere il problema delle aree urbane in condizione di sovraffollamento.

L'azione del governo sviluppata per far fronte a questi bisogni e gli strumenti legislativi appositamente creati, vanno considerati alla luce del sentimento di rivolta che era nato negli anni precedenti la guerra contro il dilagare sfrenato delle costruzioni nel periodo interbellico (il periodo degli sviluppi a fascia lungo le principali vie di comunicazione, delle irregolari crescite suburbane e di languenti centri cittadini) e alla luce della maturata coscienza della necessità di programmazione economica e di pianificazione dei nuovi insediamenti urbani.

Verso la fine degli anni ‘30, con la doppia pressione della mancanza di lavoro e dell’avvicinarsi della guerra, i pericoli economici e strategici di permettere la contrazione di industria e popolazione nell’angolo dell'Inghilterra più vicino all’Europa aveva portato il governo a nominare una commissione, presieduta da Sir Montagne Barlow, per analizzare il problema degli squilibri regionali della struttura occupazionale e i! contenimento della crescita delle conurbazioni. Le proposte avanzate dalla commissione erano semplici e categoriche: necessità di riorganizzazione delle aree urbane congestionate, messa in atto di una politica di decentramento della industria ed eliminazione degli squilibri regionali attraverso la redistribuzione delle attività industriali sul territorio.

In quegli anni Patrick Abercrombie elaborò il piano per Londra. Lo schema iniziale, apparso nel 1943, fu ristudiato e pubblicato nel 1945. Gli scopi erano chiari: contenere Londra all’interno della cintura verde, istituita con la legge del 1938, ricostruire i vecchi centri bombardati con una densità  di 250 abitanti per ettaro, provvedere un livello decente di attrezzature (edifici pubblici, scuole e campi da gioco) all’interno della città. Questo poteva essere raggiunto solo con la creazione delle New Towns che avrebbero offerto nuove opportunità di lavoro e di alloggio alla popolazione debordata dalle congestionate zone centrali di Londra. Queste nuove città dovevano essere costruite come satelliti di Londra ma sufficientemente distanti per costituire delle entità urbane autonome.

La commissione parallela, guidata da Scott, analizzò il problema della conservazione delle aree rurali e il gruppo presieduto da Uthwatt propose I'acquisto su vasta scala di aree da destinare allo sviluppo pianificato, a cura del governo centrale, al fine di prevenire le tensioni speculative del periodo bellico.

Queste erano le necessità rilevate e riconosciute quando il governo laburista entrò in carica nel 1945: l'esigenza di cominciare immediatamente la costruzione di case di emergenza e, a lungo termine, la ricostruzione dei centri urbani esistenti con densità inferiore alla esistente secondo la politica delle New Towns. ll forte e deciso impegno politico di quegli anni culminò nella emanazione delle famose tre leggi Silkin (1946-48): Town and Country Planning Act, Housing Act e New Towns Act.

Poco dopo fu valutata la possibilità di servirsi delle industrie di guerra per il settore edile. Verso la fine del 1946, 59.000 alloggi erano stati costruiti e 30.000 abitazioni erano state messe a disposizione, nella forma del prestito-affitto, grazie agli aiuti americani. Nello stesso tempo il governo decise la requisizione delle case disabitate, offrendo così agli enti locali la possibilità di venire incontro al grave fabbisogno. La politica della casa impostata dal governo laburista era basata su un programma articolato su cinque punti:

  1. uso del mercato dell’alloggio privato dato in affitto per far fronte alla domanda di case;

  2. decentramento delle responsabilità in materia edilizia alle autorità locali;

  3. sussidi governativi alle case di edilizia pubblica;

  4. rilascio delle licenze edilizie da parte del Ministero del Lavoro;

  5. controllo degli affitti e dei prezzi di vendita degli alloggi.

Nonostante il settore produttivo procedesse a rilento, fatto che l’opposizione politica e le forze ostili alla pianificazione attribuivano alla macchinosa struttura urbanistica e alla lentezza con cui veniva concessa la licenza edilizia ai costruttori privati, un milione di case era costruito alla fine del 1951. Considerando la gravità dei problemi di fronte ai quali si trovava il governo, era da considerarsi un risultato lusinghiero; ma la situazione era ancora molto seria: la carenza di alloggi superava il milione ed era aggravata da altri problemi. L’industria cominciava a svilupparsi e muovere le sue fabbriche creando movimenti di popolazione in cerca di migliori opportunità di lavoro. La campagna elettorale del 1951 fu condotta sul tema della casa, come necessità nazionale di avere più alloggi. I conservatori vinsero le elezioni con l'impegno di Mac-Millan per la costruzione di 300.000 case all’anno. Due anni più tardi, nel 1953 questo traguardo fu raggiunto. Ma I'accelerazione nella produzione edilizia andò di pari passo con un cambiamento in direzione politica.

Attacco alla eliminazione degli slums, esclusione dal controllo dei canoni di locazione di tutti gli alloggi riparati e riammodernati, aumento delle sovvenzioni governative per le manutenzioni e i miglioramenti così da incoraggiare i proprietari a modernizzare le loro case: questi erano i punti, illustrati nello White Paper uscito nel 1953 con il titolo Casa, il passo successivo, con cui i conservatori schematizzarono la nuova politica della casa degli anni ‘50. Questo programma, rivolto alla ricostituzione di un libero mercato, escludeva |'impostazione di una consistente politica di edilizia economica per soddisfare i fabbisogni autentici di una larga parte della popolazione ancora costretta ad inique condizioni abitative, e rovesciava definitivamente i tentativi laburisti di introdurre una politica della casa intesa come servizio sociale.

La seconda misura adottata dal triplice attacco conservatore alla politica della casa degli anni ‘50 fu il primo passo verso il Rent Act del 1957, che permise gradualmente ai canoni di locazione di sfuggire a ogni forma di controllo.

Il governo sosteneva che la legge avrebbe limitato lo spreco edilizio e che avrebbe persuaso la gente che viveva in case troppo grandi a cercare abitazioni più economiche. Verso la metà degli anni ‘60 solo due milioni e mezzo di case rimasero con affitti controllati, contro i cinque milioni del 1957.

La gente non si trasferì in case più piccole, lo spreco abitativo perdurò e gli affitti salirono vertiginosamente: i ceti meno abbienti furono sfrattati e andarono ad aumentare il numero di case sovraffollate che in quegli anni aveva raggiunto proporzioni enormi in seguito alla nuova ondata di migrazione verso le città, conseguente alla proliferazione di posti di lavoro nell'industria di servizio. I legislatori tentarono di prendere in mano la situazione delegando gli enti locali a controllare il fenomeno della coabitazione che stava portando all’estremo della tollerabilità gli indici di affollamento delle abitazioni.

Valutati gli effetti negativi della legge — il prezzo di tale controllo era troppo spesso lo sfratto (il metodo migliore per contenere il sovraffollamento era di eliminare famiglie più numerose) — il nuovo governo laburista si affrettò nel 1964 a emanare una legge sulla protezione dallo sfratto, che diede istantaneamente garanzie di stabilità agli inquilini. Questa fu seguita da riforme nel settore finanziario e da una nuova legge sul controllo degli affitti. Contemporaneamente un nuovo piano nazionale prevedeva la costruzione di 500.000 case all'anno, metà delle quali di proprietà dell’ente pubblico e I’altra metà di proprietà privata. Con l'accelerazione dei programmi di costruzione delle New Towns e il potenziamento degli aiuti statali agli enti locali, nel 1968 fu raggiunta la quantità di 425.800 alloggi costruiti in un anno, che rappresenta il massimo valore raggiunto.

Questa corsa veloce attraverso gli atti legislativi che hanno segnato la storia della politica della casa, mostra che entrambi i partiti, alternativamente al governo, hanno tentato, con approcci distinti, di risolvere la crisi connessa con il problema dell’abitazione.

I  conservatori, con la politica del Laisser faire, hanno favorito il modello del mercato libero: i loro atti legislativi hanno riguardato principalmente la politica del non controllo degli affitti e dell’incoraggiamento della proprietà privata, considerando nello stesso tempo, come casi speciali, l’eliminazione degli slums ed il problema degli alloggi per !e persone anziane.                                       I laburisti, invece, interpretando il problema della casa come utility, hanno potenziato l'iniziativa e dato potere agli enti locali per la costruzione di case per i lavoratori.

I  problemi della casa sono sempre stati visti da entrambi i partiti come disfunzioni temporanee, destinate a risolversi con il normalizzarsi della situazione nel paese: non sono mai stati considerati come una costante della struttura socio-politica del paese.

La eliminazione degli slums (11), per esempio, è stata ripetutamente trattata come una questione che può essere risolta con I'avvio di moderati programmi di ricostruzione. Questo errore è stato ripetutamente fatto dai successivi ministeri. Nel 1933 una circolare del Ministry of Health richiedeva alle autorità locali di stimare il numero degli slums nelle loro aree amministrative, con il proposito di eliminarli con un programma quinquennale di interventi di demolizione e ricostruzione. Analoghi appelli furono rinnovati nel 1954 dal Minister of Housing, Harold MacMillan, e nel 1971 dal nuovo ministro Julian Amery. Ogni venti anni il governo sembra riscoprire che gli slums continuano a caratterizzare il problema della casa e quindi formula ottimistiche proposte per eliminarli, senza rendersi conto che gli slums continuano a generarsi e a vivere grazie alla sua stessa politica e che si rinnovano e si allargano mano a mano che la società prospera in benessere.

Nel 1965 un’indagine del Ministero della Casa svolta dagli ispettori della salute pubblica indicava l’esistenza di un milione e ottocentomila alloggi non adatti per l'abitazione umana (12): le condizioni di privazione e d'ineguaglianza nella distribuzione di case unitamente al perdurare delle inique condizioni abitative negli slums è documentata da altri dati. La diminuzione della percentuale di popolazione con più di una persona per stanza e senza gabinetto interno, può essere interpretata come una prova di un innegabile miglioramento degli standards di vita. Ma se la percentuale di famiglie con più di 1,5 persone per stanza é diminuita da 6,9% nel 1931 a 38% nel 1961 e a 1,6% nel 1966, la percentuale di famiglie con due o più stanze per persona è cresciuta da 24,2% nel 1961 a 339% nel 1966 (13).

E questi non sono gli unici mezzi per denunciare le condizioni di sovraffollamento, da una parte, e lo spreco edilizio dall'altra.

Nel 1966, per esempio, nell’Inghilterra e nel Galles c’erano 100.000 persone alloggiate in poco più di 30.000 vani e 100.000 alloggiate in 750.000 (14).

La disparità di condizione abitativa esiste a livello regionale e non solo nazionale. Un'indagine condotta sulle condizioni delle case nel 1967 mostrava che il 12% del patrimonio edilizio complessivo nell'Inghilterra e nel Galles era non idoneo, contro il 6% nel sud-est e il 15% nel nord, Jorkshire e Humberside, e nelle regioni del nord-ovest (15).

Nonostante le buone intenzioni dei diversi governi, le disparità regionali continuarono a sussistere.

La mancanza di successo non può essere attribuita al caso, o ai processi naturali della storia economica o industriale. Una spiegazione può essere trovata solo nella difesa degli interessi sociali basati sul potere economico (16).

2. IL MERCATO DELLA CASA IN GRAN BRETAGNA

L'attuale situazione presenta un equilibrio a livello nazionale fra il numero di abitazioni e i potenziali nuclei familiari, e la previsione governativa fino al dicembre di quest’anno indica un surplus di alloggi, rispetto alle famiglie di circa 1.000.000 (6%) (17).

L’intervento governativo in questo periodo è stato decisivo per il cambiamento della struttura del mercato. Tre politiche hanno avuto e continuano ad avere un forte peso a questo riguardo: il controllo degli affitti, I'uso del sistema fiscale e delle sovvenzioni nel settore pubblico come in quello privato, l’immissione sul mercato di abitazioni di proprietà degli enti locali.

La prima ha comportato un forte calo di offerta di appartamenti in affitto nell’ambito del settore privato. Il nuovo mercato della casa, che si è venuto cosi a creare, è stato influenzato dal costo degli alloggi precedentemente affittati, che indirettamente hanno poi determinato il prezzo di tutte le altre abitazioni. Il sistema governativo di sovvenzioni per favorire la manutenzione e il risanamento delle vecchie case malsane e sovraffollate, e i programmi, approvati a singhiozzo, per la eliminazione degli slums, hanno influenzato la disponibilità e gli standards del patrimonio edilizio esistente e di conseguenza la domanda e l'offerta di nuove case.

Le riduzioni fiscali (proporzionali all’interesse pagato sul mutuo da coloro che acquistano una casa), che permettono alle building societies (speciali cooperative di credito edilizio) di estendere il loro credito per gli interventi sulle vecchie strutture edilizie, sono stati forti incentivi all'acquisto della casa. La percentuale delle famiglie proprietarie della abitazione da loro occupata, è passata in vent'anni dal 25% a quasi il 50%. La produzione di abitazioni da parte delle autorià locali ha bilanciato gli effetti del controllo degli affitti. Più di 1/3 delle abitazioni costruite fra le due guerre godevano di sovvenzioni governative; e questa politica, continuata dopo il 1945, ha portato gli enti pubblici ad essere attualmente proprietari di circa il 30% dell’intero patrimonio edilizio esistente (18). Negli ultimi sessant'anni il mercato dell'alloggio in Gran Bretagna è molto cambiato e ciò è dovuto soprattutto al fatto che uno dei principali obiettivi della politica governativa è stato e rimane tuttora quello di far si che il maggior numero possibile di famiglie diventi proprietaria della casa che occupa (19).

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2.1. La struttura dell’offerta

Il numero di nuove abitazioni costruite annualmente in Gran Bretagna é di poco superiore al 2% di quelle esistenti (20) e sono prodotte dall’industria privata per conto delle amministrazioni locali e del mercato privato.

La maggior parte dei costruttori, ad eccezione dei gruppi industriali maggiori, lavorano con il credito fatto loro da banche e da altre istituzioni finanziarie (21). Nel settore privato i costruttori preleva no denaro mentre costruiscono e costruiscono speculando. Nel settore pubblico i lavori vengono appaltati dalle amministrazioni locali e gli imprenditori sono raramente pagati prima che il contratto sia completato (22).

Sebbene la principale politica governativa della casa nel dopoguerra sia stata quella di favorire la produzione di nuove abitazioni, si sono anche incoraggiati con incentivi finanziari, sia i piccoli proprietari che gli enti edilizi pubblici, a modernizzare gli stabili esistenti che presentavano condizioni statiche precarie e condizioni igieniche non accettabili (23). Intanto i prezzi delle aree fabbricabili crescevano enormemente.

Stone ha calcolato che dal 1950 i prezzi sono aumentati ogni anno di circa il 10% in media, naturalmente a seconda del tipo di area, e variando da regione a regione (24).

Nell’area londinese si sono registrati aumenti del 300% nel periodo 1960-1965. L'aumento del costo del terreno ha comportato una diminuzione degli standards relativi alla superficie abitabile. Complessivamente, i costi degli alloggi sono saliti nel dopoguerra come risultato di tre principali fattori: relativamente bassa crescita della produttività, costi crescenti del denaro e diminuzione dell'offerta di aree fabbricabili (25).

 

2.2. La domanda di case

Il numero di nuclei familiari aspiranti alla casa ed il numero di alloggi disponibili sul mercato sono interdipendenti, almeno a breve termine. I giovani, la gente anziana e le persone sole possono decidere di continuare a fare parte del proprio nucleo familiare, oppure formarne uno distinto, in relazione ai costi e alla facilità di ottenere una sistemazione alternativa. Dal dopoguerra il numero delle households in Gran Bretagna è cresciuto più velocemente dell’incremento di popolazione, in seguito alla diminuita dimensione delle unità familiari. La domanda di abitazioni individuali da parte delle persone anziane e di giovani che vivono in condizioni di maggiore indipendenza che in passato, é cresciuta vertiginosamente. Secondo indagini statistiche condotte nel 1966, ben 2,6 milioni di persone vivevano da sole. Questa cifra, che rappresentava il 15% dei nuclei familiari allora esistenti, era meno della metà nel 1946. Il reddito è un altro parametro che caratterizza la domanda di abitazioni. Nel dopoguerra si è verificato un leggero aumento del reddito impiegato nel bene casa. Il Family Expenditure Survey del 1968 indicava che gli affittuari di abitazioni private arredate, e coloro che acquistavano una casa con un mutuo, spendevano per I'abitazione più del 10% del loro reddito familiare.

Nel settore della proprietà privata la somma di denaro per I'abitazione è determinato in larga misura dalle leggi fissate dalle Building Societies sul rapporto mutuo-reddito. Queste cooperative di credito edilizio sono raramente disposte a prestare una somma di denaro che implica il pagamento di un importo superiore a 1/3 del reddito lordo annuo del capo famiglia. Le Building Societies, che coprono più dell’80% dei mutui in Gran Bretagna, anticipano dal 70% all'80% del valore dell’abitazione, importo che viene rimborsato in 20 o 25 anni con rate mensili non eccedenti il reddito di una settimana lavorativa (26).

Il costo e la disponibilità di credito sono «estremamente importanti per il consumatore; infatti questi può permettersi di comperare direttamente o di prelevare denaro da società specializzate che non siano le Building Societies. A chi non può (o non vuole) comperare nel settore privato é offerta la possibilità di affittare un'abitazione di proprietà degli enti locali che garantiscono un controllo dei prezzi. L'alternativa all’alloggio dell'ente pubblico é offerta dal mercato delle abitazioni private date in affitto.

 

2.3. Il mercato privato della casa

ll patrimonio di alloggi nel settore privato in Gran Bretagna nel dicembre del 1969 era costituito da più di 9 milioni di abitazioni in proprietà (49% di tutti gli alloggi) e da quasi 3 milioni di alloggi affittati da proprietari privati (15,8%); circa un altro milione (5,4%) era offerto sotto altre forme di godimento, alcune delle quali ricadevano certamente nel settore privato.                             La quantità degli alloggi occupati da proprietari privati dipende: dal numero di abitazioni rese disponibili nei settori pubblico e privato, dagli alloggi dati in affitto e venduti da parte delle autorità locali e delle new towns development corporations (circa 2.000 nel 1969), e dalla diminuzione del numero di affitti privati. Il numero delle abitazioni private offerte in affitto è andato diminuendo recentemente nella proporzione di circa 140.000 alloggi annui, in parte in seguito a demolizioni, ma soprattutto come conseguenza della conversione di questo titolo di godimento nella forma di proprietà diretta dell’alloggio.

  1. Proprietà privata in uso diretto

 L'acquisto di una abitazione con un mutuo è agevolato in modo considerevole dagli aiuti finanziari governativi che si esplicano attraverso riduzioni fiscali proporzionali all'interesse pagato sul mutuo. Le riduzioni fiscali sono più  alte per gli alti redditi, per le case più costose, per le famiglie meno numerose.                                                                                                                                    Lo Stato quindi sovvenziona i futuri proprietari della casa senza riguardo ai loro reali bisogni. Entrambi i partiti, conservatore e laburista, sono impegnati nell'incoraggiare la proprietà privata e si assiste pertanto alla mancanza di volontà politica nell'abolire o ridurre le agevolazioni fiscali per l’acquisto della casa. Nel 1967, per favorire l'acquisto dell’alloggio da parte di chi aveva redditi  modesti é stato introdotto un secondo sistema di sovvenzione basato sulla riduzione del tasso di interesse pagato per il mutuo (27). Così, per coloro che pagavano l'imposta sul reddito (cioè l'intera popolazione, ad eccezione di chi aveva redditi modestissimi), il tasso di interesse veniva ridotto dall'11% al 7,7% (28). Non è sorprendente quindi che sempre più numerosi fossero coloro che cercavano di diventare proprietari della casa (29). I proprietari che davano in locazione le loro abitazioni (Landlords) erano ben lieti di vendere, e ogni anno aumentava il numero delle abitazioni private, prima affittate, che venivano vendute. Sono state condotte delle analisi che mostrano che il ceto meno abbiente era forzato a comperare case vecchie e di bassa qualità e senza avere le disponibilità economiche sufficienti per ripararle o migliorarne le condizioni.

Da un'indagine condotta da Cullingworth a Lancaster (30) (nel Lancashire) risulta che ciò che stimolava I’acquisto di vecchie proprietà era il basso costo, il fatto che i proprietari che abitavano in vecchie case avevano comparativamente bassi livelli di reddito e che solo il 10% di loro era nelle condizioni di poter comperare una casa moderna.   

Questa situazione non si ritrova, naturalmente, nel sud-est dell'Inghilterra dove la domanda di case, qualunque fosse la loro età, aveva in certe aree innalzato i prezzi di acquisto a livelli vertiginosi. In ultima analisi, per coloro che riuscivano a contrarre un mutuo, acquistare la casa poteva essere più economico che prenderla in affitto, sia da un Landlord che dall’amministrazione locale; inoltre l’acquisto della casa si è dimostrato recentemente — a causa del processo inflazionistico e delle tensioni speculative — un buon investimento. Il prezzo della casa fra il ’65 e il ‘70 è cresciuto mediamente del 40% sull'intero territorio nazionale e negli ultimi quattro anni é addirittura più che raddoppiato (31).

2.3  Case private in affitto

Nel 1900, circa il 90% di tutti gli alloggi esistenti era costituito da abitazioni di proprietà privata date in affitto; questa percentuale é precipitata a circa il 50% all'inizio degli anni cinquanta, a poco più del 30% nel 1966 e a meno del 20% nel 1971.

Le principali cause di questa rapida diminuzione sono state il blocco degli affitti, introdotto in Gran Bretagna — come si è visto — sin dal 1915, e l'aumento di redditività per altre forme di investimento. Gli affitti bloccati rimasero a livelli arbitrari inferiori ai valori di mercato del 1915. Un’indagine condotta da Donninson, Cockburn e Corlett nel 1959 indicava che l'affitto medio annuo netto era di 38 sterline nelle abitazioni private ad affitto bloccato, 62 sterline in quelle non bloccate e 55 sterline in quelle degli enti locali.

Sebbene il Landlord dia alloggio ai ceti meno abbienti (la proporzione degli inquilini dei Landlords con redditi molto bassi è superiore a quella degli inquilini delle amministrazioni locali), egli non riceve sussidi come gli enti locali per mantenere basso il canone di locazione, né ha la possibilità, come un proprietario privato, di bilanciare gli interessi sul mutuo con le riduzioni fiscali.

Mentre nelle grandi città la maggior parte degli alloggi privati dati in affitto é nelle mani di grosse società, nel resto del paese i Landlords dividono le condizioni di povertà con i loro inquilini.

Per queste ragioni la maggior parte delle case private in affitto sono abitazioni improprie, con prezzi molto modesti e condizioni di abitabilità inaccettabili. Con le leggi del 1954 e 1957 il governo conservatore, nella speranza di ottenere migliori standards abitativi, ha escluso dal controllo tutte le abitazioni i cui inquilini pagavano come affitto somme superiori a determinati massimali (32) e i nuovi contratti furono liberati dal blocco degli affitti. Questa politica, che ha ridotto in 15 anni il numero degli affitti bloccati da 5 milioni a 1,2 milioni, non ha ottenuto gli effetti che si proponeva ed ha aggravato ulteriormente la situazione dei ceti meno abbienti. Più della metà degli inquilini non era in grado di pagare gli aumenti di affitto conseguenti al miglioramento dell’alloggio. Il tentativo del governo laburista, con l'introduzione, nel 1965 di una differente forma di controllo degli affitti, di risanare il settore delle abitazioni in condizioni disastrose e a basso affitto, riuscì solo in parte. Secondo la legge del 1965 su gran parte dei contratti di locazione poteva essere stabilito un fair rent, ossia un equo canone, su richiesta sia del proprietario che dell’inquilino (33). La proposta però che funzionari locali potessero arbitrare fra l'inquilino e il landlord fallì perché non accompagnata da una contemporanea politica dei redditi che equilibrasse il divario fra i livelli salariali inalterati e gli affitti in aumento.La progressiva scomparsa delle case private, offerte in affitto, dovuta a vendite o demolizioni, venne accompagnata da un calo di costruzione di nuove case. Numerose indagini hanno dimostrato che nessuno è desideroso di costruire case da dare in affitto ai ceti meno abbienti. Una ricerca condotta da Christine Cockburn in Marylebone mostra che l'alloggio in affitto, in questo distretto centrale di Londra, è un sistema di abitazione diffuso come prima, anche se limitatamente a professionisti e a famiglie senza bambini poiché la classe operaia non può più accedere agli affitti sempre crescenti. Durante gli ultimi 15 anni i ricchi proprietari hanno spostato i loro investimenti su abitazioni per il ceto medio. Una delle maggiori società immobiliari, la Church Commission, ha venduto 40.000 abitazioni occupate dalla classe operaia in Londra e ha comperato 4.000 abitazioni occupate dalla classe media, ricavando dall’operazione alti profitti.

 

2.4. Il mercato della edilizia pubblica

Il patrimonio edilizio nel settore pubblico consiste per lo più di case e appartamenti affittati dalle amministrazioni comunali, i councils, e dalle New Town development corporations (34), e in minima parte di alloggi provveduti dal governo e da altri enti locali per i funzionari statali.

Al settore pubblico appartengono anche le abitazioni costruite dalle housing societies con |'aiuto di sovvenzioni o di mutui concessi dalle housing corporations (35) e le case messe in vendita dagli enti comunali.

La maggior parte degli alloggi di proprietà pubblica é stata costruita nel dopoguerra; meno di un decimo risale agli anni precedenti il 1919 ed acquistato successivamente. Circa tre quarti delle abitazioni hanno 3 o 4 stanze abitabili e una superficie che varia fra i 47 e 95 mq. Nel 1969, dei 185.000 alloggi del settore pubblico completati in Gran Bretagna (di cui circa un migliaio fu venduto) l'88% fu costruito dagli enti locali, il 6% dalle città nuove, il 4% dai dipartimenti governativi e il 2% dalle housing societies (36).

Le amministrazioni locali per il loro programma edilizio ricevono assistenza finanziaria da parte del governo nella forma di una sovvenzione annuale che viene stabilita in base al costo e alla vita della casa stimata generalmente di 60 anni, oppure in una seconda forma che permette agli enti locali di pagare uno speciale tasso fisso di interesse sul mutuo (4% dopo il 1968).

In questo secondo caso lo Stato copre la differenza rispetto ai tassi correnti.

I sussidi furono introdotti subito dopo la prima guerra mondiale allo scopo di rendere possibile la costruzione di alloggi per le famiglie di basso reddito (i costi erano aumentati vertiginosamente fra il 1914 e il 1919). La legge del 1919, ricordata nella prima parte di questo articolo, diede pieni poteri alle autorità locali per la costruzione di abitazioni da dare in uso a basso affitto alle famiglie operaie, con la concessione di fondi statali. Il governo laburista del 1924 incoraggiò ulteriormente gli enti municipali a costruire alloggi ed introdusse un sussidio per tutte le case appartenenti a tali enti.

Il criterio di stanziare sussidi in relazione all'ampiezza, ai servizi disponibili, all’ubicazione e allo scopo per cui le case sono state o vengono costruite, fu stabilito per provvedere una soluzione temporanea a un problema che si pensava non dovesse durare a lungo.

Nel febbraio del 1961 i sussidi base del- la durata di 60 anni consistenti in 10 sterline all'anno per un alloggio di una stanza, di 22 sterline per la ricostruzione della casa (secondo i programmi di eliminazione degli slums) e 24 sterline per la costruzione della casa (secondo il programma di assorbimento del travaso di popolazione sulle città nuove e sulle città in espansione), furono aumentati da 8 a 24 sterline all’'anno a seconda della situazione finanziaria degli enti locali. Le ragioni di questi cambiamenti sono da cercarsi nell’enfasi posta nei programmi di eliminazione degli slums, di costruzione di case per le persone anziane e di riduzione delle aree sovraffollate, legando tali programmi alle risorse finanziarie delle amministrazioni locali, con la volontà di sostenere maggiormente gli enti locali ancora in possesso di un piccolo patrimonio di case costruite prima della guerra.

Anche questo schema di sussidi non prevedeva l’esistenza di un sistema di affitti tale da garantire alle famiglie a basso reddito (alloggiate nelle case di proprietà pubblica) il beneficio delle sovvenzioni governative.

Da più parti, e con insistenza, si richiedeva una profonda revisione del sistema di sussidi, suggerendo di articolarlo in due forme: la prima, simile alla attuale, avrebbe dovuto incoraggiare l'innalzamento degli standards delle nuove case, e la seconda avrebbe dovuto essere legata direttamente alle famiglie, nello stesso modo ad esempio, del sistema degli assegni familiari. Ma anche questa proposta risultava efficace solo in parte, lasciava infatti scoperte quelle famiglie a basso reddito che non vivevano in alloggi forniti dalle amministrazioni comunali, e i cui bisogni sono molto spesso più acuti.

E’ opinione diffusa che le famiglie alloggiate nelle case degli enti locali siano più povere di quelle che vivono in altre abitazioni. Indagini effettuate sia in Inghilterra che nel Galles hanno rivelato che ciò é falso. Gli alloggi affittati dai landlords sono occupati da famiglie a basso reddito in percentuale più elevata rispetto agli alloggi dell’edilizia pubblica.

Gli enti locali hanno il dovere di bilanciare le entrate e le spese per il bene casa: le entrate sono costituite dagli affitti e dai sussidi governativi; le spese consistono soprattutto nel pagamento dei mutui e degli interessi, e nei costi di manutenzione e di gestione. I canoni di locazione, nello stabilire i quali le amministrazioni locali sono completamente autonome, variano a seconda dell’età dell'alloggio (la legge dei sussidi è cambiata frequentemente dal 1919, cosicché case identiche costruite sotto differenti leggi possono ricevere differenti sussidi), della percentuale di case costruite prima della guerra e di proprietà dell'autorità locale, e variano a seconda dello schema di ribasso dell'affitto applicato (37). Gli enti locali hanno il vantaggio amministrativo di poter mettere in comune i loro conti capitali, cosi che gli inquilini di vecchie abitazioni, possono contribuire a contenere i costi crescenti dei nuovi alloggi, sui quali |'incidenza del prezzo dell'area diventa sempre più alta.

Alla fine del 1969, il canone medio di affitto d’una abitazione di edilizia pubblica ammontava a 2 sterline alla settimana (38); confrontato con il salario operaio medio (che era di poco superiore alle 20 sterline alla settimana) indica una incidenza media dell'affitto sul salario di circa 1/10, cioè molto modesta.

Ma la situazione in realtà era molto diversa: uno studio sul reddito degli inquilini delle abitazioni di proprietà pubblica condotto dal Comitato Nazionale dei Prezzi e dei Redditi ha rilevato che circa 1/4 degli inquilini avevano un reddito inferiore alle 55 sterline mensili e che 1/3 circa poteva contare unicamente su pensioni e indennità statali.

Dal 1962 al 1969 l’aumento annuo medio dei canoni di locazione è stato del 7,6%, contro l’aumento contemporaneo del 6,6% del salario settimanale operaio. Questa rapida crescita degli affitti (39) costrinse molte autorità locali ad introdurre schemi di ribasso dei canoni di locazione per gli inquilini a basso reddito.

Paragonati agli affitti delle case di proprietà privata, i canoni di locazione delle abitazioni di edilizia pubblica nel 1968 erano sotto la media: infatti essi erano stati regolamentati e registrati dai comitati di controllo degli affitti come prescritto dalle leggi del 1965 e 1968, pur rimanendo più  alti degli affitti bloccati. Anche la selezione degli inquilini é responsabilità delle amministrazioni locali. Le persone che vogliono trovare alloggio nell’ambito dell’edilizia pubblica devono far domanda alle autorità locali e aspettare il loro turno nelle liste di attesa: generalmente è richiesto un lungo periodo di residenza nell’area dell’amministrazione locale. Indagini statistiche indicano che le probabilità per un operaio di avere una council house non di- pendono dall’età, dal suo stato coniugale e dal fatto di essere specializzato o meno.

In termini di estrazione sociale vi è poca differenza fra la classe operaia alloggiata nelle case degli enti pubblici e la classe operaia proprietaria della casa. Questo mostra che l’alloggio di edilizia pubblica non risponde alle esigenze dell'intera classe operaia. L’attesa per l'assegnazione dell’alloggio è spesso molto lunga: normalmente si prolunga per anni. Anche il cambiamento di casa risulta abbastanza laborioso: il trasferirsi dalla casa di un ente locale a quella di un altro richiede la stessa prassi ed è soggetto alle medesime restrizioni di quando si chiede la casa per la prima volta. Donninson, Cockburn e Corlett (40) trovarono che c’é pochissima mobilità fra le pro- prietà di un ente e quelle di un altro; la maggior parte di coloro che cambiano casa si trasferiscono in una abitazione del medesimo ente locale.

Considerazioni generali

Gli effetti più importanti di questa politica governativa si possono sintetizzare nella diminuzione del numero di alloggi dati in affitto dai proprietari privati, accompagnata dalla continua costruzione di case da porre in vendita, e nella immissione sul mercato edilizio di alloggi di proprietà degli enti pubblici. Mentre vent'anni fa gli inquilini in affitto in case di proprietà privata formavano quasi la meta della popolazione, oggi 5/6 della popolazione é proprietaria dell'abitazione in cui vive oppure é in affitto in case delle amministrazioni locali.

Gli uomini politici non sono d’accordo su chi dovrebbe vivere nelle case degli enti locali; i laburisti esitano a sostenere che tutti dovrebbero essere alloggiati in una council house a causa delle implicazioni elettorali e finanziarie di una tale proposta; i sostenitori delle città nuove affermano che le case dell'edilizia pubblica non dovrebbero essere riservate alle classi più povere, o esclusivamente alla classe operaia, ma servire una componente mista della società; così, essi sostengono, l’habitat potrebbe rompere le barriere di classe.

Pochi conservatori vedrebbero possibile per il governo l’attuazione di un programma che preveda un ribaltamento completo dell'attuale situazione attraverso una forte compressione dell’edilizia economica-popolare.

Un’analisi statistica condotta dal Gallup Poll mette in evidenza le implicazioni politiche e sociali della attuale politica della casa. La nazione è attualmente divisa in tre gruppi: la classe media proprietaria della casa, la classe operaia proprietaria della casa e la classe operaia in affitto nelle abitazioni degli enti locali. L’essere proprietario di una casa o vivere in affitto in un appartamento di edilizia pubblica influenza i comportamenti indipendentemente dalla classe sociale a cui si appartiene. La vita in un insediamento residenziale dell’ente pubblico crea una maggiore coscienza di classe nella gente, poiché le botteghe, le scuole, i bar e le attrezzature collettive sono frequentati da una clientela costituita prevalentemente di operai. Politicamente si ha un riscontro di ciò nel fatto che gli operai che vivono nei nuclei residenziali di edilizia economica e popolare votano laburista per la maggior parte. Nel 1970, Gallup Poll rivelò che la classe operaia nelle council houses, era divisa in sette contro tre in favore del partito laburista, mentre la classe operaia proprietaria di case era divisa in cinque contro quattro in favore del partito conservatore.

Il partito laburista raccoglie quasi due terzi dei suoi voti dagli inquilini in affitto in case sia private che pubbliche, mentre due terzi dei voti per il partito conservatore vengono dai proprietari: la logica della politica governativa della casa sta lentamente ma inesorabilmente creando due distinti gruppi nel Paese: coloro che pagano un affitto in un alloggio dell’ente locale e coloro che sono proprietari dell’alloggio.

3 LA GRANDE LONDRA

3.1. La struttura urbana

Il termine inglese Greater London fu introdotto nel 1963 per definire |l’area metropolitana di Londra (1525 chilometri quadrati) circondata esternamente dalla green belt, fascia di territorio larga mediamente 10 chilometri, mantenuta a boschi, prati e attrezzata per lo sport e le attività del tempo libero. Il territorio urbano interno al diaframma verde accoglie una popolazione di circa 7 milioni e 500.000 abitanti ed è amministrato dal 1965 dal Greater London Council (G.L.C.), ente locale comprensoriale che ha competenze su gran parte degli aspetti della vita politica e amministrativa della capitale (41).

Per lo scopo di quest’analisi, la grande Londra può essere divisa schematicamente in larghe zone. Al centro, all’interno di una piccola area circondata dalle principali stazioni ferroviarie, lo spazio costruito, caratterizzato in prevalenza da edifici commerciali, amministrativi e finanziari, accoglie ogni giorno la più grande concentrazione di lavoratori che si possa trovare in Europa: più di 1.250.000 persone lavorano nella city durante il giorno, mentre meno di 250.000 vi dormono la notte (42). Fra costoro vi é la maggior parte dei più ricchi lavoratori di Londra: uomini d’affari, professionisti, esponenti del commercio e della finanza, uomini politici, ma anche una elevata percentuale del ceto meno abbiente: i camerieri, il personale impiegato nei trasporti urbani e gli addetti alla raccolta dei rifiuti.

La grande maggioranza di questi lavoratori del centro vengono a Londra dalla regione esterna all'area centrale, ed una apprezzabile minoranza - più di 200.000 - viaggiano su lunghe distanze (24 chilometri e oltre). Mentre la classe media vive a media distanza dal centro e i ricchi nei quartieri più esterni e nelle aree rurali, i poveri, paradossalmente, vivono molto vicino al loro lavoro. E’ un paradosso perché le loro case sono su aree molto costose e molti di loro pagano affitti molto alti in relazione allo spazio che occupano: guadagnano troppo poco per poter acquistare una casa e forse abitano in queste aree da un tempo troppo breve per sperare di ottenere un alloggio di edilizia pubblica (43). Viene poi l’inner ring di Londra, l’anello dei quartieri vittoriani che circonda l’area centrale e che forma un’irregolare fascia di 7,8 chilometri intorno ad essa (44). Questo ring, edificato prima del 1914 per gli agiati mercanti quando la ferrovia aveva accorciato le distanze dal centro, si presenta oggi come un‘area mista: in essa vive la maggior parte dei ceti più abbienti di Londra insieme alla maggior parte delle classi sociali più povere. I ceti più agiati sono alloggiati a ovest e a nord, nelle abitazioni private in affitto che si affacciano sulle famose piazze londinesi prossime agli edifici governativi (45); i ceti meno agiati a est e a sud, nelle zone meno amene ed in inique condizioni abitative.

Il settore ad est, punto focale dell'immigrazione degli ebrei alla fine del XIX sec., raso al suolo dai bombardamenti dell’ultima guerra mondiale che miravano alla distruzione dei bacini portuali, é stata la zona più intensamente ricostruita: andando dal centro verso I’esterno essa é dominata in maniera crescente dai quartieri residenziali di edilizia pubblica. Questa fascia urbana centrale è soprattutto un'area residenziale ma contiene anche un sorprendente numero di posti di lavoro dispersi in una confusione di piccole officine e di attività artigianali svolte nei giardini posteriori e nei seminterrati (46). La zona più esterna, sviluppata a straordinaria velocità tra le due guerre, appare come un mare suburbano indifferenziato. L’assoluta mancanza di quella caratterizzazione che fa un quartiere riconoscibile rispetto ad un altro rende tragicamente alienante la vita di coloro che vi abitano: la maglia urbana è uniforme, la varietà delle tipologie edilizie è inesistente e la morfologia del suolo é piatta; questa monotonia ambientale è aggravata dalla carenza di attrezzature di servizio e di svago. La proprietà diretta dell’alloggio è tipico di quest’area (47). La maggior parte dei residenti ha comperato la casa nel periodo interbellico durante il quale lo sviluppo delle grosse concentrazioni industriali del Great West Road, Park Royal e Lea Valley attirò  la residenza vicino ai posti di lavoro. La situazione attuale è caratterizzata da una lenta ma continua diminuzione di popolazione. La parte più giovane di essa si sposta verso le zone centrali oppure all’'esterno delle conurbazioni; coloro che rimangono lavorano in negozi e industrie locali.

Il confine esterno di questa zona che si estende per 20-25 chilometri verso l'esterno, è anche grossolanamente il confine dell’area del Greater London. Al di la c’é la green belt e più oltre la regione metropolitana più esterna, coagulo di villaggi e città nuove convulsamente organizzate nel territorio circostante.

 

3.2. Il problema della casa

« La situazione della casa a Londra è migliorata dal tempo di Charles Booth (48), ma il problema che essa propone rimane fondamentalmente lo stesso: incoraggiare lo sviluppo economico e sociale di questa grande città, assicurando nel contempo che tutti coloro che vi contribuiscono usufruiscano di una giusta parte di benefici » sta scritto in un rapporto del Comitato dell’Abitazione per il Greater London del 1965. Questa citazione serve ancora oggi a comprendere il quadro della situazione. Gli elementi che costituiscono il problema della casa, in particolare la carenza di abitazioni per i ceti meno abbienti, sono caratteristiche permanenti della metropoli.

Nel 1972 lo stock di alloggi nell’area metropolitana del G.L.C. ammontava a 2.634.000; di questi, 200.000 erano posseduti ed amministrati dal G.L.C., mentre altri 535.000 appartenevano ai councils cittadini (49): si trattava, nell'insieme, del 28% del totale degli alloggi esistenti a Londra, che venivano affittati rimanendo di proprietà degli enti locali; quanto al resto, il 31% veniva affittato da privati, mentre il restante 41% era di proprietà di chi lo abitava. E’ possibile stabilire una precisa misura del divario tra gli alloggi disponibili e i bisogni della comunità, tenendo presente che ogni famiglia vorrebbe vivere nella sua abitazione individuale. Quest’ultima assunzione, non completamente realistica, è stata usata dal Greater London Council per stabilire la necessità di case nell’area di sua amministrazione. Nel 1966, anno dell'ultimo censimento, fu registrata la presenza di circa 2.400.000 alloggi ragionevolmente individuali, e di circa 2.825.000 famiglie aspiranti ad una abitazione individuale: una carenza quindi di 425.000 alloggi (50). Senza considerare altri fattori, quali l’esigenza di mobilità e la seconda casa, inevitabili peraltro in una capitale, quanto detto sopra significa che più di 800.000 unità  familiari londinesi (1/4 del totale) dividevano con altri un appartamento. Oggi la stessa cifra, che superava il milione nel 1951, si aggira quasi certamente intorno alle 600.000 unità.

L’elemento cruciale continua quindi ad esser l'assoluta mancanza di spazio abitativo. In pratica, disporre di un alloggio in coabitazione, comporta anche molte altre miserie e privazioni, come ad esempio mettere in comune il bagno e la cucina. Le pressioni sociali che questa situazione comporta sono inoltre acutizzate dalle inaccettabili condizioni di vita nelle vecchie strutture edilizie. Il G.L.C. afferma che circa il 9% della totalità delle abitazioni a Londra - circa 240.000 - è inabitabile. A queste case devono essere aggiunte altre 200.000 che furono costruite prima del 1875 e che pertanto possono essere fatte rientrare nella medesima categoria. La loro totalità costituisce l’alta percentuale di alloggi privi di servizi essenziali: nel 1966 circa 255.000 abitazioni (11% del totale) erano prive di bagno e doccia e oltre 260.000 non avevano gabinetto interno, mentre il 7% non possedeva né I'uno, né I’altro. Sebbene la popolazione di Londra sia diminuita dal 1951 il numero di unità familiari è andato gradualmente aumentando. Le famiglie di una o due persone - giovani in prevalenza, ma anche persone anziane - si sono moltiplicate drammaticamente, con il risultato che esse costituiscono il 50% dei nuclei familiari londinesi, contro la percentuale del 4% nell'intera nazione. La distribuzione delle case non ha seguito lo stesso andamento e si presenta oggi sorprendentemente inadeguata: solo il 10% dello stock di unita abitative é infatti di una, due o tre stanze; viceversa il 20% della totalità di alloggi è costituita di unità di sette o più vani, mentre solo il 6% delle famiglie é composto di sei o più persone. Non meno di 1/3 di tutte le famiglie di Londra occupa quel 20% di case con sette o più stanze (51).

Gli elementi che pertanto caratterizzano il problema della casa a Londra, sono soprattutto due: la carenza di abitazioni e le condizioni di sovraffollamento (52) da una parte, e lo spreco edilizio dall’altro, in gran parte dovuto alla mancanza di piccoli alloggi. Le case di proprietà sono meno densamente occupate di quelle in affitto (bloccato) e poiché, in seguito all'introduzione della legge dello sblocco dei canoni di locazione, molte abitazioni private in affitto sono state e continuano ad essere vendute, questo tende ad aumentare lo spreco di spazio abitativo. La ridistribuzione di abitazioni che ha seguito la scomparsa del sistema più economico di abitazione (l'alloggio privato in affitto) é andata a scapito delle classi sociali più deboli; i miglioramenti e gli adattamenti infatti sono per coloro in grado di sopportare un aumento di canone di locazione, mentre il mercato delle case in vendita è accessibile solamente ai ceti più abbienti.

il problema potrebbe avere due soluzioni: la sostituzione oppure il recupero attraverso interventi di risanamento e riammodernamento. La radicale proposta della sostituzione è rifiutata in quanto, se realizzata su larga scala secondo i programmi di eliminazione degli slums, provocherebbe lo sradicamento di gruppi socialmente consolidati. La soluzione di recuperare completamente intere zone attraverso operazioni di riammodernamento e trasformazione è paralizzata dal fatto che le abitazioni che più urgentemente necessitano di miglioramenti sono per la maggior parte nelle mani dei proprietari privati; le autorità locali, d'altra parte, non riescono a premere sufficientemente sui landlords perché questi intervengano nel risanamento delle abitazioni, in quanto esse non sono ancora riconosciute ufficialmente come slums. Notevoli incentivi, a questo riguardo, sono stati introdotti con la legge della casa del 1969: metà del costo del lavoro (includendo riparazioni che si sarebbero dovute fare molti anni prima) può essere coperto dai fondi pubblici, l’altra metà, se necessario, può esser concessa, a titolo di prestito, dalla autorità  locale ad un tasso di interesse ridotto; l’alloggio può essere anche svincolato dal blocco dell'affitto se è portato agli standards che la legge prescrive. Tuttavia la legge non ha ottenuto gli effetti previsti; la risposta dei proprietari privati è stata lenta e inconsistente: i landlords, sebbene possiedano più di 1/3 delle case di Londra e diano alloggio a quasi il 40% delle famiglie, hanno apportato nel 1972 solamente 6.225 trasformazioni e 4.355 miglioramenti, entrambi sovvenzionati (53). L'ingegnosa idea del G.L.C. di stabilire contratti di affitto di 7 anni sulle proprietà dei landlords, svolgendovi i lavori necessari, e quindi di restituirle ai proprietari stessi che potranno cosi ricavare il beneficio di affitti più alti, potrebbe apportare cambiamenti ad una situazione che sembra atrofizzata. Analogamente potrebbe agire il numero crescente delle società edilizie cooperative: ma la riuscita del loro intervento dipende dalla disponibilità dei proprietari privati ad affittare o vendere a questi enti.                                                                                             Il reddito medio londinese é il più alto della nazione: con 34 sterline alla settimana nel 1968 esso era del 20% superiore alla media nazionale, ma questa cifra nasconde la contraddittoria coesistenza di gruppi sociali ad elevatissimo reddito con gruppi sociali sottopagati.

Il 25% degli inquilini londinesi nel settore dell'edilizia (sia privata che pubblica) guadagna meno di 20 sterline alla settimana. La condizione dei ceti meno abbienti è aggravata dalla presenza del limitato numero di alloggi ad essi accessibili: il costo della casa a Londra é del 50% superiore a quello nazionale. Complessivamente, più del 40% delle famiglie con un reddito inferiore a 25 sterline settimanali (il 14% di tutte le famiglie londinesi) vive in abitazioni private in affitto, costituendo una percentuale più alta di quella alloggiata nelle case degli enti locali. I canoni di locazione bloccati (secondo una ricerca del G.L.C.) in questo settore, sono superiori dell’80% a quelli delle abitazioni degli enti locali e gli affitti non bloccati sono ancora più alti. I rimanenti inquilini degli alloggi privati non arredati appartengono al ceto più povero (12 sterline settimanali) e pagano sostanzialmente meno degli inquilini degli enti pubblici (54). Questi dati danno una misura degli squilibri esistenti e della impossibilità per molti di accedere ad una casa alle condizioni di mercato. II grande aumento, avutosi negli ultimi vent’anni, di proprietari diretti dell’alloggio e il forte calo delle abitazioni private in affitto, hanno ridotto drammaticamente le alternative per una casa di proprietà pubblica. Il lento processo di cambiamento della percentuale di alloggi di proprietà degli enti locali rispetto al totale di abitazioni, e la contrazione del settore privato in affitto hanno gonfiato le liste di attesa per l’assegnazione di un alloggio di edilizia pubblica, riducendo le possibilità di una famiglia a basso reddito di ottenere un’abitazione dagli enti locali. Alla fine del 1971 c’erano 181.900 domande nelle liste di attesa delle circoscrizioni amministrative (boroughs) di Londra, contro le 152.000 del 1965: circa 1/3 era in attesa di prendere in affitto un alloggio di proprietà pubblica da prima del 1968 (55). Teoricamente, la maggior parte delle famiglie, specialmente gli anziani e le famiglie con bambini, dovrebbero vivere in una casa degli enti locali, non perché vi sia un sistema di sussidi a favore degli inquilini, sistema che potrebbe esistere in qualsiasi settore dell'abitazione, ma perché il settore pubblico garantisce una flessibilità che consente spostamenti conseguenti ad un cambiamento della situazione familiare. Sfortunatamente però Londra parte con un patrimonio di case di proprietà pubblica inferiore alla media nazionale aumentandolo solo di circa 22.000 unità all'anno (56).

Per di più in molte aree, soprattutto nella zona centrale, i programmi di costruzione degli enti pubblici si stanno rivelando poco convenienti e antipopolari: i sussidi non coprono più i costi crescenti del terreno e di costruzione. Anche con gli schemi di ribasso dei canoni di affitto le amministrazioni locali possono costruire solamente per quelle famiglie che sono in grado di comperarsi una casa nei quartieri periferici.

  1. Lo Housing Act e il Town Planning Act del 1925 e il Local Government Act del 1929 sosti- tuirono lo Housing. Town Planning etc. Local  Government Act del 1919.

  2. Gran parte degli aspetti relativi alla situazione edilizia nella conurbazione londinese sono stati analizzati dal Centre for Urban Studies e in particolare dal Milner Holland Committee.

  3. Bourneville e Port Sunlight furono il prodotto urbano delle due società industriali cioccolata Cadburry e sapone Lewer, rispettivamente.

  4. Questa legge, che rimase in vigore fino agli anni ‘50, impediva alle autorità locali di cercare tassi di interesse di concorrenza sul mercato libero (es.: istituti bancari).

  5. MINETT J., The Housing, Town Planning Act, 1909 in « The Planner », vol. 60, n. 5, Maggio 1974 pp. 676-681.

  6. WENDT P.F., Housing Policy - « The Search for Solutions ». Ed.: University of California: Ber- keley and Los Angeles 1962 p. 14.

  7. CHERRY G., The Housing, Town Plann- ing, etc. Act, 1919 in «The Planner», vol. 60, n. 5, Maggio  1974 pp. 681-685.

  8. WENDT P., opera citata p. 16.

  9. Legge sulla casa del 1936.

  10. Negli anni immediatamente precedenti la guerra, quasi 7 milioni di famiglie non avevano il bagno, più’ di 3 milioni erano senza gabinetto interno e oltre 1 milione era senza o doveva dividere con altri la cucina.                                                                                                                   MESTON, The Housing Situation, articolo nella rivista « The Contemporary Review ».

  11. Ufficialmente il termine slum è « variamente applicato alle case non adatte per l'abitazione umana, alle case che non possono essere riparate con costi ragionevoli e alle case che si trovano nelle aree destinate agli interventi di demolizione » (Minister of Housing, in una risposta parlamentare scritta del Febbraio 1971. La letteratura su questo tema é estremamente vasta. Sono particolarmente utili per comprendere i termini del problema il libro di C. ABRAMS, Housing in the modern world, Faber and Faber, London 1964. 

  12. Nella sezione n. 4 dello Housing Act del 1957 sono stabiliti i criteri atti alla determinazione di una casa non adatta per l'abitazione umana. « Se un’abitazione risulta difettosa in uno o più dei seguenti elementi: a) riparazioni, b) stabilità, c) umidità, d) illuminazione naturale, e) ventilazioni, f) rifornimento idrico, g) impianti sanitari, h) servizi per la preparazione e la cottura del cibo e per la dispersione dell’acqua usata, che non sia ragionevolmente adeguato per l’occupazione in quelle condizioni » viene dichiarata ufficialmente non adatta per l'abitazione umana. E’ ovvio che i! termine non ragionevolmente adeguato é molto flessibile.

  13. « Social Trends », 1, 1970, HMSO, Londra, p. 138.

  14. Calcolati dal « Sample census 1966, England and Wales: Housing tables, part 1 « General Register Office », HMSO, London, 1968, p. 9.

  15. « Social Trends », 2, 1971, HMSO, Londra, p. 126. Altri dati possono essere trovati in J. GREVE, D. PAGE e S. GREVE, Homelessness in London, Scottish Academic Press, Edimburgo e Londra, 1972.

  16. « Cosa pone questa regione in una speciale categoria è il fatto che essa ha numerosissime case in cattive condizioni, oltre ad una struttura economica indebolita da decenni di declino delle sue industrie tradizionali ». Rapporto di un gruppo di lavoro sui fabbisogni di case nelle regioni delll'Inghilterra del nord. «Northern Economic Planning Council », agosto 1971, p. 20.

  17. Ovviamente questi dati non dicono nulla sulla utilizzazione del patrimonio edilizio esistente e sulle condizioni di abitazione (anche in Italia si é arirvati ad avere 63 milioni di vani per 54 milioni di abitanti, con tutti i problemi rimasti insoluti) che sono gia state denunciate e che si cerchera di analizzare pil’ puntualmente in queste stesse pagine.

  18. Negli anni 1966-68 furono completati ben 600.000 alloggi di edilizia pubblica, contro 640.000 di edilizia privata.

  19. Nel 1971 è stato stimato, su una base approssimativa, che i sussidi governativi agli owerner occupiers ammontavano a 302 milioni di sterline, contro i 222 milioni erogati come sovvenzioni in programma per la edilizia pubblica a cura degli enti locali, ALBAUN F., No Place Like Home, « Britain’s Housing Tragedy» (from the victim's view and how to overcome it), ed. André Deutsch, London 1972, p. 189.

  20. La popolazione della Gran Bretagna (55 milioni di abitanti) è alloggiata in 18,8 milioni di abitazioni di cui circa 7 milioni sono state costruite dopo la fine della seconda guerra mondiale.

  21. Nel 1968 sono stati costruiti 425.000 alloggi. Questo totale è sceso a 378.000 nel 1969 in seguito alle restrizioni del credito di quell'anno.

  22. LEWIS P. e SINGH, « District Bank Review, London, 1966.

  23. Le sovvenzioni governative per i lavori di riparazione e riammodernamento ammontano alla metà del costo riconosciuto, purché la cifra non superi certi massimali prefissati. Il  processo di recupero viene promosso dagli enti locali che possono distribuire i sussidi disponibili agli abitanti interessati oppure acquistare le abitazioni ed eseguire direttamente i lavori di rinnovamento.

  24. STONE, The price of Building Sites in Britain, London, 1965.

  25. WHITEHEAD C.M.E., A model of the U. K. Housing Market, Oxford University. « Institute of Economies and Statistics Bulletin », 1971.

  26. Altri canali di credito per l'acquisto di una abitazione sono offerti da compagnie di assicurazione, da società industriali e previdenziali e dagli enti locali. Questi ultimi limitano i loro prestiti ai ceti che trovano difficoltà ad ottenerli altrove, ad esempio a coloro che vogliono acquistare case vecchie (costruite prima del 1940) o a persone che siano già in affitto della proprietà pubblica e che vogliono acquistare una casa propria.

  27. Questa seconda alternativa consente di contrarre mutui fino al 100% del valore dell'alloggio; ciò rende possibile l'acquisto della casa anche a chi è in grado di affrontare rateazioni mensili maggiori ma non dispone di un capitale iniziale.

  28. Alla fine del 1973 i tassi di interesse applicati dalle Building Societies e dagli enti finanziari locali ammontavano all'11%, mentre quelli bancari variavano fra il 16% e il 18%. « Guar- dian », 27 febbraio 1974.

  29. Nel 1962 furono completati nell'Inghilterra e nel Galles 167.000 alloggi di edilizia privata; di questi, circa 150.000 sono diventati di proprietà di chi li abita mentre i rimanenti sono stati costruiti per essere dati in affitto da proprietari privati.

  30. CULLINGWORTH J.B., Housing in transition, « A case study in the city of Lancaster » 1958-'62, Pp. 167.

  31. « The Sunday Times », 10 marzo 1974.

  32. Il Rent Act del 1957 ridusse il limite di controllo da 75 sterline (100 sterline nel Greater London) a 30 sterline (45 sterline nel Greater London e in Scozia).

  33. L’equo canone è definito nella sezione 40 del Rent Act del 1968. Per determinare l'importo del canone si considerano tutte le caratteristiche di un alloggio e in particolare l'età, il carattere, l'ubicazione e i! suo stato di manutenzione e si presume che esista equilibrio tra la domanda e l'offerta.

  34. Le new town development ccrporations sono commissioni composte da un numero di membri che varia da 5 a 9, nominati per ogni città nuova dal Minister of Town and Country Planning, dopo consultazioni con le autorità locali della zona interessata. I loro compiti più generali riguardano l'acquisto del terreno, l'installazione dei servizi e la gestione e lo sviluppo della città. La funzione di una development corporation è quella di agire come una agenzia responsabile della pianificazione e del controllo delle città nuove sul terreno che è di proprietà delle commissioni. Più specificatamente i poteri e le responsabilità delle development corporations sono legati alla costruzione di alloggi, negozi, uffici, impianti industriali, edifici pubblici ed infrastrutture stradali, con !a possibilità di delegare alcuni di questi compiti agli enti locali o a società private. In materia di case, le development corporations redigono o controllano i piani generali e particolareggiati delle zone di sviluppo e sovraintendono al lavoro svolto dai costruttori privati.

  35. L'origine delle Housing Associations risale alla metà del secolo scorso. La loro storia in quegli anni di liberalismo spietato, in cui si teorizzava il non intervento dei poteri pubblici, é ridotta all'azione delle prime cooperative edilizie che si adoperavano per migliorare le condizioni abitative delle classi meno abbienti. Questo movimento cooperativo volontario ricevette il primo riconoscimento legislativo nel 1868 e con le leggi del 1909 e 1919 assistenza finanziaria dallo Stato. Va ricordato che la definizione di « Housing Associations » data nella legge del 1936 conteneva costruzione di alloggi per la classe operaia e che le parole per la classe operaia vennero cancellate nella legge del 1949.                                                                                   Il contributo dato dalle Housing Associations nel dopoguerra è stato insignificante se comparato con quello degli altri settori: potendo contare su sussidi pubblici di modesta entità esse hanno costruito una media di 2.000 case all’anno (O.W. ROSKILL, «Housing in Britain» ed. Town and Country Planning Association, London 1964).                                             Al fine di promuovere la loro espansione, nel 1964 fu istituita la Housing Corporation; questo ente, con finanziamento statale ha lo scopo di stimolare la formazione e di favorire la crescita di società edilizie cooperative, la cui azione si esplica secondo la formula della proprietà  indivisa e quella del cosiddetto costo-affitto. Con l’aumento delle disponibilità finanziarie le Housing Corporations sono ora in grado di erogare mutui pari alla meta del costo mentre il capitale rimanente è fornito dalle Building Societies, che applicano Io stesso tasso di interesse applicato a chi acquista una casa. I ripagamenti dei prestiti sia alle Housing Corporations che alle Building Societies avvengono su un periodo di 40 anni. Nei primi 5 anni di attività la Housing Corporation ha promosso e finanziato pili di 650 iniziative per un totale di 27.000 abitazioni (« Housing Associations and Housing Societies », ed.: National Federation of Housing Societies, London, luglio, 1973.

  36. « Construction Industry Prospects to 1979 », London, 1970. Joint Working Party on Demand and Output Forecasts of the EDCS.

  37. Gli schemi di ribasso degli affitti variano largamente nei particolari. Il tipo più comune prevede un ribasso del canone di locazione per quegli inquilini i cui affitti incidono per più di 1/8 sul loro reddito.

  38. « Housing Statistics » n. 19, London, novembre 1970.

  39. L'introduzione degli standards Parker-Morris (« Home for to day and tomorrow » rapporto della sottocommissione del Central Housing Advisory Committee, Parker-Morris report, Ministry of Housing and Local Government HMSO, London 1961), raccomandati nel 1961 ha avuto una grande importanza ne] determinare la qualità e il costo degli alloggi costruiti dalle autorità locali e dalle città nuove. Dal 1 gennaio 1969, gli standards . relativi allo spazio abitabile, al secondo W.C., al riscaldamento e ad altri servizi divennero obbligatori. In aggiunta all’aumento del costo che può essere attribuito agli standards, l'innalzamento del costo medio é dovuto anche ai cambiamenti nella proporzione degli appartamenti. Particolarmente nelle case a torre, che si sono rivelate di costruzione più costosa delle case basse, e nella proporzione degli alloggi costruiti in zone dove la taglia imposta dalla rendita ha fatto incidere il prezzo dell’area fino al 50% dei costi complessivi.

  40. DONNINSON, COKBURN e CORLETT, Housing since the Rent Act, « Rowntree Trust Housing study », 1961.

  41. Il Greater London Council (G.L.C.) è stato istituito nel 1965 in forza del London Governement Act del 1964. II nuovo ente locale, che ha sostituito il London County Council, il cui territorio amministrativo coincideva grossolanamente con i municipi (boroughs) centrali di Londra, venne ad avere giurisdizione sulla più estesa area metropolitana circondata dalla Green Belt. Le competenze sui 33 distretti che compongono il Greater London sono distinti per livelli fra il G.L.C. e le amministrazioni comunali. Gli enti autonomi municipali, con competenze esclusive sui particolari problemi locali, sono coordinati alla scala superomunale dal Greater London Council le cui responsabilità riguardano: !a pianificazione generale della grande Londra, le strade metropolitane, i trasporti pubblici, le necessità strategiche di case, i par- chi pubblici comprensoriali, le principali fognature e i corsi d’acqua metropolitani, i! controllo dell'inquinamento del Tamigi, l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani, l’incoraggiamento delle arti e le installazioni per il tempo libero.                                                                                                                                          Per quanto riguarda l'edilizia i compiti del G.L.C. vanno dalla gestione del proprio patrimonio edili zio (200.000 abitazioni) al reperimento di aree per interventi residenziali di grande dimensione; i suoi poteri vanno oltre la sua giurisdizione territoriale: infatti di tutte le famiglie londinesi alloggiate dal G.L.C., circa 1/4 (più di 5.000 all’anno) trovano casa nelle città nuove e in quelle in espansione all’interno di convenzioni stipulate con le town development corporations. 

  42. HALL P., The Future London, « Planning for London », ed. Judy Hillman, Penguin, 1971

  43. HALL P., op. cit.

  44. L'inner ring assieme all’area centrale contiene solamente il 23% dell’area residenziale della grande Londra e dà alloggio al 43% della popolazione londinese. « Greater London Develop- ment Plan », London 1969.

  45. ROSE H., « The Housing Problem », Heineman, London 1968, pag. 32.

  46. HALL P., op. cit.

  47. 55% sul totale « Greater London Development Plan », London, 1969.

  48. E' dovuta a Charles Booth la prima indagine sulle condizioni di abitazione a Londra verso la fine del XIX sec. A questo proposito ci si riferisce al lavoro di BOOTH C., « Life and labour of the people of London », MacMillan, London, 1902 (cfr. in particolare pp. 3-15).

  49. Da: «Department of the Environnent e G.L.C. » Housing Department.

  50. La definizione di famiglia usata per gli scopi del censimento era insoddisfacente. Essa escludeva due importanti sorgenti di bisogno del bene casa: le potenziali famiglie che stavano per formarsi (coppie di fidanzati e persone sole desiderose di maggiore indipendenza) e le famiglie nascoste consistenti in coppie sposate che vivevano con altri nuclei familiari.

  51. MORTON J., Housing. « Planning for London ». Judy Hillman, London 1971.

  52. I gruppi di minoranza non sono soltanto i poveri, gli immigrati di colore o le famiglie nume- rose, ma tutti quei gruppi che sono penalizzati dalle attuali politiche della casa: gli esclusi dalle abitazioni di edilizia pubblica dalla qualificazione di residenza imposta dalle amministrazioni locali, quelli che costituiscono dei brutti rischi per le Building Societies e quelli che sono costretti a uscire dal settore privato in affitto da un sistema di controllo dei canoni di locazione che rende vantaggioso sostituire gli inquilini o vendere le case ai proprietari-inquilini che possono cosi sfruttare le riduzioni fiscali non concesse agli affittuari.

  53. « Annual Abstract of Greater London Statistics, 1972», ed.: G.L.C., 1973.

  54. Il canone medio di affitto di una abitazione del G.L.C. ammontava, alla fine del 1972, a 5 sterline settimanali. Questo valore è una media statistica di affitti varianti fra un minimo di 2 sterline e un massimo di 12 sterline settimanali a seconda dell’età e del numero di stanze dell’alloggio.

  55. CHAPMAN J. S., Sample Survey of London's Housing Waiting List 1971-72, Department of Planning and Transportation, Greater London Council, novembre 1973.

  56. Il settore privato ha costruito dal 1967 una media annua di 8.000 abitazioni.

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